En estos tiempos de actividad frenética en materia tributaria, son recurrentes las referencias  a las relaciones entre impuestos y gasto público. Desde posiciones liberales se afirma, ante  toda propuesta de subida de tributos o de creación de nuevos, que, antes de adoptar esas  decisiones, deben recortarse los gastos públicos superfluos. En sentido contrario, cualquier  medida que implique una bajada de impuestos suele ser atacada, desde ideas  socialdemócratas, por implicar un recorte de gastos que pone en riesgo el Estado del  bienestar.

A mi juicio, estos términos del debate son válidos en la discusión política, pero no son los  únicos en que debe plantearse. El proceso de decisión entre ingresos y gastos es, a mi juicio,  el contrario al que sugiere la discusión expuesta. Cuando los ciudadanos votan a unas u  otras opciones políticas, deberían estar asumiendo que implican una mayor o menor  intervención del Estado. Todo ello, dentro del modelo diseñado por nuestra Constitución – Estado social, pero con una economía de mercado-, que supone un mínimo común que ya  impone estrechos márgenes de actuación entre las diferentes opciones. En función de cuál  sea la mayoría hay que asumir, con normalidad, que unas u otras implicarán un mayor o  menor volumen de gasto público. Y ello, a su vez, determinará la necesidad de tener un  sistema fiscal con mayor o menor capacidad recaudatoria. 

En definitiva, las decisiones de política fiscal surgen de las decisiones de gasto y no al  contrario. Tales decisiones de gasto son las que determinan el volumen de recursos públicos  con los que debe disponer el Gobierno para poner en marcha su programa político. A partir  de aquí, nos podrá gustar más o menos el resultado y la oposición deberá contrastar aquel  programa con el suyo propio. Pero no estamos más que ante el juego democrático. 

¿Significa lo anterior que no debamos, como ciudadanos, pedir cuentas sobre las decisiones  de ingreso y gasto de cada gobierno? Por supuesto que no, lo único que sucede, a mi juicio,  es que tal rendición de cuentas no debe producirse en términos cuantitativos, de volumen  de ingresos y gastos. Dicha discusión también debe tenerse, pero es previa y se resuelve,  periódicamente, a través de las elecciones. 

La rendición de cuentas debe centrarse más en el cómo. Desde el punto de vista de los  ingresos, los ciudadanos debemos exigir que el diseño de los tributos sea el más correcto,  tanto en su configuración jurídica, como en términos de eficiencia económica y equidad.  También que su aplicación sea la más eficaz posible, aproximándose la recaudación real a  la que debería ser la teórica, evitando el fraude fiscal. Como jurista tengo que añadir que,  todo ello, con el máximo respeto a los derechos de los contribuyentes.

En definitiva,  debemos asegurarnos de estemos ante el sistema tributario justo que reclama el art. 31.1 de  la Constitución y que sirve a los objetivos de política económica y social que aquélla también  proclama.

Desde la perspectiva del gasto público, debemos exigir que las medidas estén bien  diseñadas para cumplir sus objetivos, que procuren una asignación equitativa de los  recursos públicos y que su ejecución se produzca de manera eficaz y eficiente. Como último  paso, debemos demandar saber si estas políticas de gasto consiguen sus resultados e  impactos. Esto es, se trata de asegurar, en sus aspectos concretos, el cumplimiento de los  principios formulados en el art. 31.2 de la Constitución. 

Planteado el debate en estos términos, que son ajenos a la discusión política y nos lleva más  a una dimensión ciudadana, debemos preguntarnos cuál es la situación en nuestro país. El  interrogante es, en definitiva, si existe evaluación de las políticas de ingreso y gasto público  y si sus resultados son conocidos y utilizados. La respuesta no es unívoca, pero puede  afirmarse que, existiendo deficiencias, hemos dado avances significativos en los últimos  años. 

Comenzando con el gasto, buena parte de las Comunidades Autónomas cuentan con  normas relativas a la calidad de los servicios públicos que, con mayor o menor desarrollo y  acierto, incorporan elementos de evaluación. Asimismo, algunos de los órganos de control  externo autonómicos elaboran con asiduidad informes que no sólo velan por la legalidad en  la ejecución del gasto, sino que incorporan análisis de eficiencia.

Pero, sin duda, el punto de  inflexión en la evaluación del gasto ha venido dado por la creación de la Autoridad  Independiente de Responsabilidad Fiscal (en adelante, AIReF), reforzada con la  incorporación permanente de una División de Evaluación. Dada su solvencia técnica y su  independencia, sus servicios han sido demandados por la mayoría de las Comunidades, que  les han encomendado evaluaciones generales o de aspectos parciales de su gasto público.

 Ahora bien, no puede afirmarse que, con carácter general, las Comunidades Autónomas  cuenten con un sistema institucionalizado de evaluación de políticas públicas. A título de  ejemplo, Castilla y León realizó un esfuerzo significativo en su anterior legislatura, que se  plasmó en una propuesta formulada por la AIReF para institucionalizar la evaluación en la  Comunidad. 

En la actualidad, se está tramitando el Proyecto de ley de institucionalización de la  evaluación en la Administración General del Estado. Prevé la creación de una nueva  Agencia de Evaluación que será responsable de la coordinación y supervisión del sistema  estatal de evaluación de políticas públicas, así como del desarrollo de su metodología y de  la selección de sus indicadores de seguimiento y evaluación. También contempla la  elaboración de dos Planes de Evaluación, uno general y otro específico de cada ministerio.  

Adicionalmente, se exige que los informes de evaluación se hagan públicos y que los  órganos gestores de las políticas evaluadas respondan a los mismos, indicando cómo se  implementarán sus recomendaciones o justificando su falta de implementación (principio  de comply or explain). Dicho proyecto ha sido objeto de severas críticas –p.ej., De la Fuente,  A.: Algunos comentarios sobre el proyecto de ley de institucionalización de la evaluación  de políticas públicas). 

Compartimos alguna de dichas críticas, a las que podemos añadir otras, como el escaso  papel que se otorga en el proceso al Ministerio de Hacienda, lo que determinará, a mi juicio,  serios problemas para incorporar los resultados de la evaluación al proceso presupuestario.  Pero no se puede dudar de que es el primer intento para implantar en nuestro país un  verdadero sistema de evaluación. Esperemos, además, que el texto sea mejorado durante su  tramitación parlamentaria.

De todo lo anterior se desprende que, frente a lo que suele afirmarse, sí existe evaluación de  gasto público en nuestro país, así como que se están realizando esfuerzos para constituirlo  como un sistema, que funcione de manera estable y recurrente. Ello no quiere decir que no  existan deficiencias, que las hay. Así, aunque los resultados de las evaluaciones son  mayoritariamente públicos, no son bien conocidos por la ciudadanía ni utilizados en el  debate público. Algo similar sucede en el proceso presupuestario, que no parece incorporar,  por el momento, los resultados de las evaluaciones ni éstas son empleadas en la discusión  parlamentaria que se plantea cada año con ocasión de la aprobación de los Presupuestos  Generales del Estado. Por poner un ejemplo, parece que interesa más la distribución  territorial del gasto que conocer si los programas existentes están consiguiendo sus  objetivos. 

Si nos vamos al lado de los ingresos públicos, también existen elementos valiosos de  evaluación. En primer lugar, cada vez que se pretende abordar una reforma fiscal, ésta suele  venir precedida de la elaboración de un informe por parte de expertos. Así ha sucedido, con  pocas excepciones, desde la primera reforma fiscal de la democracia en 1977. Es cierto que  las recomendaciones de tales informes no siempre son seguidas en su totalidad, pero no lo  es menos que no sólo estamos ante una cuestión técnica, sino que el diseño del sistema fiscal  está condicionado, inevitablemente, por decisiones políticas.

Y también es cierto –y lo digo  por experiencia personal- que cada uno de dichos informes contribuye a la creación de un  cuerpo de conocimiento técnico, que, a lo mejor no es de inmediata aplicación, pero que será  tenido en cuenta en el futuro. Los procesos de decisión en el sector público, en muchas  ocasiones, son lentos y vienen determinados por la coyuntura. Sin ir más lejos, el Libro  Blanco sobre la Reforma, no será de aplicación en la presente legislatura, ya que la crisis  derivada de la guerra de Ucrania impide –o, mejor, hace innecesario- seguir sus  recomendaciones en cuanto a la fiscalidad ambiental. Pero no cabe duda de que ésta es una  de las grandes asignaturas pendientes de nuestro sistema, que será abordada en un  escenario de normalidad económica. 

También se realizan evaluaciones internas cada vez que se acomete una reforma de cierta  relevancia en el sistema fiscal, cuantificándose sus efectos recaudatorios y distributivos, así  como los que afectan a las magnitudes macroeconómicas. Del mismo modo, la AIReF  elaboró un valioso informe sobre los beneficios fiscales en nuestro país, que proporciona,  por vez primera, evidencias sobre su eficacia (puede consultarse aquí: 

Por otra parte, la reciente Ley 11/2021 de lucha contra el fraude va a ser objeto de evaluación  –una intermedia este año y la final, en 2023-, rindiendo cuentas a la Unión Europea de sus  resultados, dada su inclusión en el componente 27 del Plan de Recuperación. 

En el plano aplicativo, la Agencia Tributaria, por vez primera, ha elaborado un plan  plurianual con indicadores que nos permiten conocer el cumplimiento de sus objetivos. Nos  referimos al Plan Estratégico de la Agencia Tributaria 2020-2023, del que vamos conociendo  sus resultados. Así, para medir el cumplimiento voluntario, el Plan prevé un indicador que  compara la evolución diferencial de las bases imponibles agregadas con la de la demanda  interna nominal. Pues bien, ya sabemos que, del último período de seis años (2016-2021), la  base imponible agregada viene registrando aumentos superiores a los de la demanda  interior nominal, con un diferencial acumulado en el período de 11,8 puntos, de donde  podemos deducir una mejora en el cumplimiento voluntario en dicho período.

En definitiva, también las políticas de ingreso público van acompañadas de ejercicios de  evaluación, que deben ser puestos en valor. Falla, de nuevo, su mejor conocimiento por  parte de la ciudadanía, así como una mejor articulación de tales esfuerzos en el marco de un  sistema institucionalizado. 

La situación descrita, por tanto, no es tan negativa como suele decirse ni debe conducir a la  melancolía. Presenta elementos muy positivos y el evidente margen de mejora que hay, será  aprovechado en la medida en que los ciudadanos así lo demanden. Debemos exigir una  mejor difusión de los resultados de las evaluaciones, esforzarnos también por conocerlos y  demandar a nuestros políticos que formulen propuestas basadas en tales evidencias. De  nosotros depende. 

Luego, cada uno, irá a votar en función de sus preferencias ideológicas, pero con mayor y  mejor información sobre los resultados de las políticas desarrolladas. Y debiendo saber,  insisto, que unas y otras opciones inciden, directamente, en el volumen de ingresos y gastos  públicos. 

APTTA. Servicio de Información Actualizada (No vinculante) 

Fuente: Taxlandia. Autor: Jesús Rodríguez Márquez.